2022年10月28日，《中华人民共和国立法法（修正草案）》（以下简称《立法法（修正草案）》）首次提请十三届全国人大常委会第三十七次会议审议。此次《立法法（修正草案）》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，践行全过程人民民主重大理念，落实党中央重大决策部署，总结了新时代立法工作实践经验。

 

 

　　本次修法除了对总则部分进行了完善和充实，还加强了宪法实施和监督方面的立法，完善了立法决策与改革决策相衔接相统一的制度机制，完善了全国人大及其常委会立法程序和工作机制，增设了区域协同立法条款，进一步完善了备案审查制度，可谓“亮点频频”。经建议人研究讨论，现就《立法法（修正草案）》征求意见稿提出五个方面的具体修改建议。

 

　　建议人：

 

　　北京市中恒信律师事务所。

 

　　一、关于《立法法（修正草案）》征求意见稿第十条第（八）（九）（十）项的修改建议

 

　　征求意见稿原文：

 

　　第十条下列事项只能制定法律：(八)民事基本制度；(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；(十)诉讼制度和仲裁基本制度；

 

　　修改建议：

 

　　《立法法(修正草案)》第十条第（八）（九）（十）项中的“基本”之含义应予明确。

 

　　建议理由：

 

　　《立法法(修正草案)》第十条第（八）（九）（十）项中关于“民事基本制度”“基本经济制度”“财政、海关、金融和外贸的基本制度”“仲裁基本制度”都使用了“基本”这一概念，以划定法律保留的范围，但“基本”的这一表述模糊了中央立法权与地方立法权之间的界限，进而难以把握地方立法空间。

 

　　二、关于《立法法（修正草案）》征求意见稿第十一条的修改建议

 

　　征求意见稿原文：

 

　　第十一条本法第十条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

 

　　修改建议：

 

　　将《立法法（修正草案）》征求意见稿第十一条中的“司法制度”修改为“诉讼制度”。

 

　　建议理由：

 

　　《立法法（修正草案）》第十条第（十）项中的“诉讼制度”与《立法法（修正草案）》第十一条中的“司法制度”的表述应予以统一。

 

　　三、关于《立法法（修正草案）》征求意见稿第十五条的修改建议

 

　　征求意见稿原文：

 

　　第十五条全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在一定期限和规定范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

 

　　修改建议：

 

　　进一步明确“特定事项”“规定范围”的内涵和外延。

 

　　建议理由：

 

　　此次修改明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在一定期限和规定范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，旨在完善立法与改革决策衔接统一的制度机制。但是，“特别事项”“规定范围”所涉范围过于宽泛，如在具体实施过程中形成惯性依赖，将会有对法安定性产生重大影响。

 

　　四、关于《立法法（修正草案）》征求意见稿第四十五条的修改建议

 

　　征求意见稿原文：

 

　　第四十五条列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，委员长会议可以决定终止审议，并向常务委员会报告。必要时，委员长会议也可以决定延期审议。

 

　　修改建议：

 

　　建议修改为“委员长会议具有初审权，并报经常务委员会决定终止审议。”

 

　　建议理由：

 

　　委员长会议更多行使常务委员会日常管理工作，但并非常务委员会的领导机构。此外，根据我国宪法规定的权力结构，人民代表大会属于议事机构，应当集中体现我国全过程人民民主的制度优势，在组织架构上应更偏重民主而非集中，在议事流程上应更偏重公正而非效率。综上，对列入常务委员会会议审议的法律案决定终止或延期审议，其最终判断权应由常务委员会行使，该条修改为直接由委员长会议决定似与宪法法律规定的地位不符。

 

　　五、关于《立法法（修正草案）》征求意见稿第八十条第二款的修改建议

 

　　征求意见稿原文：

 

　　第八十条省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。

 

　　省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。

 

　　修改建议：

 

　　建议将第八十条第二款修改为：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民代表大会常务委员会可以共同建立跨行政区划的区域协同立法工作机制。

 

　　建议理由：

 

　　（一）宜明确建立协同立法工作机制的主体。草案中第二款规定省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。若能将建立协同立法工作机制的主体予以明确，将使得法条含义更加清晰，避免与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第八十条语义混淆。因为《地方组织法》第八十条第一款规定地方人民政府也可以建立区域协同发展工作机制。

 

　　（二）工作机制的表述应与《地方组织法》一致。2022年新修订的《地方组织法》第八十条第一款规定“第八十条县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”草案中使用“区域协同立法工作机制”，建议此处对协同机制的称谓保持与《地方组织法》保持一致，修改为“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民代表大会常务委员会可以共同建立跨行政区划的区域协同立法工作机制”。